С 1 июля 2013 г. на территории Таможенного союза одновременно вступили в действие сразу несколько технических регламентов, регулирующих безопасность пищевой продукции, пищевых добавок, ароматизаторов, технологических вспомогательных средств и требования к их маркировке. Организация разработки и первый опыт практического применения технических регламентов Таможенного союза вылились в довольно болезненный процесс для всех его участников. Поговорим на данную тему подробнее.
Создание единой законодательной базы в области безопасности пищевой продукции – обязательный элемент формирования Единого экономического пространства. Руководством Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации была поставлена задача в кратчайший срок разработать и принять единые требования и правила обращения продукции и товаров на всей территории Таможенного союза. Документы должны иметь прямое действие и сопровождаться созданием механизмов для решения и внедрения поставленных задач. Данное решение было принято в начале 2010 г., и уже 1 июля 2013 г. введены в действие основополагающие технические регламенты в области безопасности пищевых продуктов, в том числе «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств», «О безопасности пищевой продукции», «Пищевая продукция в части ее маркировки». В совокупности, данные регламенты описывают все требования, которые на территории Таможенного союза могут предъявляться к пищевым добавкам (в том числе комплексным), ароматизаторам, технологическим вспомогательным средствам (в том числе к ферментным препаратам) в части их идентификации, требований безопасности к ним и процессам их производства, транспортирования, упаковки, маркировки, хранения, а также к пищевым продуктам, производимых с применением пищевых ингредиентов.
При разработке технических регламентов по безопасности пищевой продукции, пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств за основу были взяты временные «Единые санитарноэпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санэпидемиологическому надзору (контролю)», введенные в исполнение осенью 2011 г. Технический регламент «О безопасности пищевой продукции был принят в декабре 2011 г., а регламент «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств» – в июне 2012 г. Очевидно, что разработка регламентов проводилась в рекордно короткие сроки и сопровождалась широким обсуждением на межгосударственном, государственном уровне, в научных и общественных организациях, бизнес-сообществе.
В части требований и нормативов по применению пищевых добавок, ароматизаторов, технологических вспомогательных средств регламент был максимально гармонизирован с законодательством, разработанным в Европе к 2008 г. Тем не менее, документы не избежали как технических ошибок, так и разночтений, неоднозначного понимания ряда положений и нестыковок с сопряженными документами.
Подготовка к внедрению регламентов в действие сопровождалась разработкой Евразийской экономической комиссией Планов мероприятий, необходимых для реализации технических регламентов. Одним из важнейших направлений Планов, на наш взгляд, было проведение круглых столов и семинаров с целью разъяснения положений технических регламентов с участием производителей и потребителей государств – членов Таможенного союза и Единого экономического пространства. Сегодня можно заявить, что по состоянию на март 2014 г. таких мероприятий проведено крайне мало.
Многочисленные обращения бизнес-сообщества в руководящие министерства и ведомства о необходимости организации конференций, разъяснительных семинаров и обучений по техническому регулированию остались без ответа. Министерства, ответственные за разработку регламентов от Российской Федерации, определенные межгосударственной программой Таможенного союза, данное поручение не выполнили. Только в конце июня 2013 г. был определен орган государственного контроля (надзора), ответственный по Российской Федерации за осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технического законодательства в области пищевой продукции. Им стал Роспотребнадзор, который, в свою очередь, по объективным причинам так не успел заняться разъяснительной деятельностью. Таким образом, срок, отведенный на подготовку к внедрению регламентов, был растрачен крайне непродуктивно.
В этой ситуации более эффективно была выстроена работа Евразийской экономической комиссии. Специалисты Комиссии и лично член коллегии ЕЭК, министр по вопросам технического регулирования В. Н. Корешков, многократно выезжали на конференции по техническому регулированию, отвечали на вопросы и проводили консультации. Хорошим начинанием стало размещение на сайте ЕЭК ответов на наиболее острые и актуальные вопросы по техническому регулированию и требованиям регламентов. Проводимые общественными организациями (Российским союзом промышленников и предпринимателей, Союзом у частников потребительского рынка) мероприятия также принесли значительную пользу в понимании и разъяснении проблем, в формировании единой позиции бизнес-сообщества.
Тем не менее, глобальные проблемы и ошибки, вскрытые на этапе подготовки принятия регламентов, так и остались не решенными к моменту внедрения. Более того, ни одна из очевидных технических ошибок не была исправлена. Обращения в уполномоченные органы по отдельным частным вопросам технического регулирования возвращались, как правило, с размытыми, не конкретными ответамиотписками.
Сегодня, когда основополагающие регламенты по пищевой продукции уже внедрены, и действуют более 8 мес, мы говорим о том, что:
— не выполнены в полном объеме Планы мероприятий по реализации технических регламентов;
— нет Единого перечня продукции, в том числе по пищевой продукции, в отношении которой установлены обязательные требования, содержащие критерии видов продукции. Соответственно, не понятно, как в дальнейшем будет развиваться техническое регулирование (на какие продукты будут разрабатываться регламенты в ближайшее время, на какие в дальнейшем, на какие они вообще не нужны?);
— не разработан общий порядок предоставления Евразийской экономической комиссией разъяснений по вопросам применения технических регламентов.
Каков статус ответов, размещенных на сайте ЕЭК?
— не установлена процедура переоформления Свидетельств о государственной регистрации с соответствия Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям Таможенного союза на требования регламентов. А для отрасли пищевых ингредиентов возможность использования ранее выданных Свидетельств о государственной регистрации, как доказательного материала для оформления деклараций соответствия (иными словами – «упрощенная процедура декларирования»), весьма актуальна, учитывая большой объем позиций ассортимента;
— нет общей позиции по оценке (подтверждению) соответствия сырья для производства пищевых продуктов, особенно в части сырья животного происхождения, где требуется ветеринарный сертификат;
— не разработан порядок регистрации производственных объектов; отсутствуют взаимодействие государственных и межгосударственных органов и согласованная позиция по разъяснению ряда требований технических регламентов, вследствие чего возникают противоречивые или противоположные толкования по ним;
— отсутствует оперативность в вопросах актуализации Перечней стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технических регламентов и Перечней стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе отбора образцов, необходимые для применения и исполнения требований технических регламентов и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции.
Все вышеперечисленные проблемы касаются и технического регулирования пищевых ингредиентов. Остановимся подробнее на техническом регламенте Таможенного союза 029/2012 «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств». Регламент принят решением Совета Евразийской экономической комиссии №58 от 20 июля 2012 г., введен в действие с 1 июля 2013 г. (Ряд требований по ст. 7 «Требования безопасности к пищевым добавкам, ароматизаторам, технологическим вспомогательным средствам, а также их применению при производстве пищевой продукции» и Приложению 28 «Требования безопасности и критерии чистоты пищевых добавок» – по содержанию основного вещества вступают в силу с даты введения в действие межгосударственных стандартов, определяющих методы контроля.) План мероприятий, необходимых для реализации технического регламента утвержден решением Коллегии Евразийской экономической комиссии 15 января 2013 г.
Первым пунктом плана предусматривается подготовка и представление в ЕЭК проекта Перечня продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением документов об оценке (подтверждении) соответствия требованиям ТР ТС 029/2012 «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств». Ответственный исполнитель по поручению – Республика Казахстан, срок исполнения – до 1 апреля 2013 г. На сегодняшний день проекта Перечня еще нет! Нет Перечней и на специализированную, и на масложировую продукцию. Появился лишь проект Перечня к ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции». В нем фигурирует ряд пищевых добавок (например, фосфатидный концентрат, агары, карагинаны, изоляты). Рассматривая Перечень на пищевую продукцию в отрыве от аналогичных Перечней на другие виды продукции, безусловно, возможны как повторы, так и пропуски ряда позиций.
Союз Производителей Пищевых Ингредиентов выражает надежду, что проект Перечня к техническому регламенту на пищевые добавки, ароматизаторы, технологические вспомогательные средства с указанием кодов ТН ВЭД ТС появится в ближайшее время. Но также мы прекрасно понимаем, что подготовить его чрезвычайно сложно. Имеющиеся в настоящее время кодификаторы продукции не в полной мере отражают разнообразие и ассортимент находящихся в обращении пищевых добавок. Учитывая изложенное, необходимо на стадии разработки и окончательной редакции документа максимально принять во внимание все замечания и предложения, поступающие от производителей, продавцов ингредиентов, таможенных органов и научных организаций.
Запаздывает работа и по приведению нормативно-правовых актов государств – членов Таможенного союза и Единого экономического пространства в соответствие с техническим регламентом. С одной стороны, Российская Федерация осуществляет планомерную политику, направленную на усиление ответственности производителей и продавцов товаров за безопасность своей продукции и на снижение административных барьеров, с другой медленно идет инвентаризация законодательной и нормативной базы. Наличие обязательных для пищевой продукции требований национального законодательства, которые не приведены в соответствие с нормами Таможенного союза, порождает огромное количество
дублирующих процедур и избыточных требований, которые зачастую противоречат друг другу.
Параллельно прикладываются усилия к пересмотру законодательства в разрез с требованиями не только Таможенного союза, но и ВТО. В качестве примера – попытка внесения изменений в Закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» по дополнительной маркировке продукции, содержащей глутамат натрия. (Подробнее см. журнал «Пищевые ингредиенты, сырье и добавки» № 2, 2013, статья «О безопасности использования глутамата натрия в пищевых продуктах».)
Следует отметить, что до настоящего времени отсутствуют стандарты на методы испытаний многих пищевых добавок и методы на определение пищевых добавок в составе пищевых продуктов.
Кроме того, актуализацию Перечней стандартов предполагается проводить один раз в год (отсчет ведется с даты введения регламента в действие, т. е. с 1 июля 2013 г.), против даты утверждения Перечней – 20 июня 2012 г. Такое решение не позволяет оперативно дополнять Перечни стандартов вновь разработанным и такими необходимыми межгосударственными и национальными стандартами.
Планом мероприятий предусмотрена аккредитация (расширение области аккредитации) органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия продукции требованиям технического регламента «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств».
В России крайне мало аккредитованных органов, способных проводить полную санитарноэпидемиологическую экспертизу для дальнейшей оценки (подтверждения) соответствия пищевых ингредиентов требованиям безопасности, определенных регламентом. Очевидно, что необходимо ускорить создание единой межгосударственной системы аккредитации, создать условия для увеличения числа авторитетных органов, обладающих современным инструментарием, владеющих новейшими методиками, имеющих высококвалифицированный персонал.
Из вышесказанного следует, что техническое регулирование – это не только технические регламенты, а совокупность взаимодействующих между собой систем стандартизации, аккредитации, кодирования, а также административного регулирования и других составляющих. Наличие в данной системе обратной связи с разработчиками документов, контрольно-надзорными органами, производителями продукции, организация мониторинга выполнения требований и поручений – необходимые условия для продуктивного функционирования системы в целом.
Невыполнение ряда мероприятий по Плану внедрения регламента не позволяет в полной мере реализовать преимущества, которые предоставляет переходный период, определенный до 15 февраля 2015 г. На сегодняшний день в бизнес-сообществе нет четкого понимания, как в дальнейшем будет строиться работа по совершенствованию технического регламента. В необходимости внесения изменений в ТР ТС 029/2012 «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств» убедились уже все заинтересованные стороны. Однако не определен порядок (ответственный исполнитель, сроки) подготовки изменений в документ. Сегодня производители и поставщики пищевых ингредиентов при возникновении проблем, связанных с неоднозначным пониманием требований регламента, техническими ошибками, недоработками документа, могут рассчитывать только на единовременные разъяснения уполномоченных органов.
Когда же мы подойдем к проблеме глобально? Уже 1,5 года идет обсуждение внесения в регламент правки, возникшей вследствие технической ошибки и касающейся применения ванилина! Пора приступать к более масштабной работе! Союз Производителей Пищевых Ингредиентов совместно с отраслевыми союзами и ассоциациями, работающими в сфере АПК, подготовил предложения для внесения изменений в регламент.
Роспотребнадзор – орган государственного контроля (надзора) за соблюдением требований регламента в Российской Федерации при участии Института питания РАМН со своей стороны также подготовил предложения по внесению изменений и дополнений в регламент. Во многом позиции бизнес-сообщества и ведомства схожи.
Уточнений требует ряд ключевых определений – «Пищевая добавка», «Пищевой ароматизатор», «Технологическое вспомогательное средство», переписанных из технического регламента «О безопасности пищевой продукции». Статья «Требования безопасности к пищевым добавкам, ароматизаторам и технологическим вспомогательным средствам, а также их применение при производстве пищевой продукции» должна претерпеть определенные изменения. Появились новые научные исследования и внесены изменения в законодательство Комиссии Кодекс Алиментариус, Европейского Союза, которые необходимо учесть в законодательстве Таможенного союза. Изменения коснулись перечней разрешенных пищевых добавок (Приложение №2), Приложения № 12 «Гигиенические нормативы применения носителей», Приложения № 19 «Перечень вкусоароматических химических веществ, разрешенных для применения при производстве пищевых ароматизаторов», Приложения № 28 «Требования безопасности и критерии чистоты пищевых добавок».
Наименования пищевой продукции в приложениях, регламентирующих гигиенические нормативы применения добавок, должны быть приведены в соответствие с определениями, приведенными в технических регламентах на отдельные виды пищевой продукции. Требуется существенно расширить перечень разрешенных ферментных препаратов, уточнить ряд нормативов по пищевым добавкам в пищевых продуктах, устранить ошибки технического характера. Полной переработки требует ст. 9 «Требования к маркировке пищевых добавок, ароматизаторов, технологических вспомогательных средств», так как она касается не только маркировки ингредиентов, но и продукции с их применением. Размытые формулировки в существующей на настоящий момент редакции статьи порождают много домыслов и противоречий.
Остается не до конца ясным вопрос об оценке (подтверждении) соответствия пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств. Как известно, до 15 февраля 2015 г. в соответствии с Решением Комиссии Таможенного союза №880 от 9 декабря 2011 г. оценка (подтверждение) соответствия рассматриваемой продукции будет осуществляться в форме государственной регистрации в соответствии со статьей 24 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции». С 15 февраля 2015 г. оценка соответствия будет проводиться в форме декларирования. Тем самым переходный период для документов по оценке соответствия отсутствует.
Союз Производителей Пищевых Ингредиентов обращался в Евразийскую экономическую Комиссию с просьбой о продлении переходного периода в форме официальных писем, устных вопросов на конференциях, через сайт ЕЭК, в порядке подготовки предложений по административным и техническим барьерам. Ответ пока не получен. В условиях отсутствия официального ответа СППИ предлагает производителям и поставщикам начинать процедуру декларирования на соответствие требованиям технического регламента у же сейчас, не дожидаясь окончания срока переходного периода.
Для обеспечения безопасности пищевой продукции процессы производства должны осуществляться с использованием системы «Анализ рисков и критические контрольные точки» (Hazard Analysis and Critical Control Points, HACCP) и соблюдением ряда процедур по подбору технологических процессов и операций; определению подконтрольных этапов технологического процесса; обеспечению мониторинга информации; соблюдению требований хранения и перевозки продукции, а также санитарии и гигиены помещений, оборудования, персонала; ведению документации; прослеживаемости продукции. Организация обеспечения безопасности в процессе производства осуществляется изготовителем самостоятельно и (или) с у частием третьей стороны.
Видимо, назрела необходимость в разработке методических рекомендаций, ГОСТа или серии ГОСТов по порядку разработки системы HACCP на предприятиях, производящих пищевые добавки, ароматизаторы, технологические вспомогательные средства.
Союз Производителей Пищевых Ингредиентов проявляет озабоченность в связи с ситуацией, возникшей с внедрением с 1 июля 2013 г. серии технических регламентов на пищевую продукцию, в том числе ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции» в части оценки (подтверждения) соответствия витаминов, витаминоподобных веществ, каротиноидов, минеральных компонентов и их смесей (премиксов) для обогащения пищевых продуктов и производства БАД к пище.
В регламентах отсутствуют определения витаминов и минеральных компонентов для обогащения пищевой продукции, а также требования по их безопасности. Из технических регламентов по пищевой продукции непонятно, какой форме подтверждения соответствия подлежат витаминные и минеральные премиксы, предназначенные для обогащения пищевой продукции. По нашему мнению, данные пробелы в законодательстве должны быть устранены в течение переходного периода, т. е. до 15 февраля 2015 г.
Тем не менее, не ясно, по какой из форм должна осуществляться оценка (подтверждение) соответствия перечисленных пищевых ингредиентов и каким документом необходимо руководствоваться для определения требований по показателям безопасности с 1 июля 2013 г.?
Обращения компаний участников СППИ в Роспотребнадзор, как в организацию, осуществляющую контроль (надзор) за выполнением требований технических регламентов, должных ответов не дали. В целях безусловного выполнения уже в настоящее время требований технических регламентов Таможенного союза СППИ обратился с просьбой в Евразийскую экономическую комиссию дать необходимые разъяснения.
По мнению Союза, одна из основных задач ближайшего времени – максимально продуктивное использование переходного периода для решения наиболее острых проблем в техническом регулировании пищевой продукции и пищевых ингредиентов.
Бизнес-сообществом в лице Союза участников потребительского рынка принято решение в инициативном порядке приступить к подготовке изменений к ряду технических регламентов:
— « О безопасности пищевой продукции»;
— «Пищевая продукция в части ее маркировки»;
— «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств»;
— «О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции».
Дирекция СППИ взяла на себя обязательства по подготовке общего свода по всем замечаниям бизнес-сообщества, касающимся технического регламента «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств». Работа продолжается.
Предложения российского бизнеса по совершенствованию регламента в совокупности с новациями законодательства Евросоюза и Кодекса Алиментариус потребуют значительной переработки технического регламента Таможенного
союза «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств».
А.П. Нечаев, д-р техн. наук, профессор,
Т.В. Коткова — Союз Производителей Пищевых Ингредиентов
Журнал «Пищевые ингредиенты» №1 2014г.
